La Reforma Fiscal Integral

 

Pulso Económico

La Reforma Fiscal Integral

Por: Jonathan Heath

Existe amplio consenso de que la Reforma Fiscal Integral es esencial para lidiar con los problemas más apremiantes de la sociedad.  Sin embargo, debemos ser realistas en cuanto a su alcance y definir bien las prioridades, ya que no podrá resolver lo todo.

El equipo económico de transición del próximo gobierno ha dejado muy clara la importancia de la Reforma Fiscal Integral.  En el transcurso de la campaña presidencial, Vicente Fox prometió una gran cantidad de programas dirigidos a resolver los rezagos en educación, en salud y en el combate a la pobreza, junto con estrategias para lograr un crecimiento equitativo de la economía.  Para financiar estos esfuerzos es necesario incrementar la recaudación fiscal, lo cual únicamente será posible mediante una reforma integral.

La discusión en torno a una reforma fiscal de fondo no es nueva.  La administración actual la ha estudiado a lo largo del sexenio, al igual que muchas instituciones del sector privado como el Consejo Coordinador Empresarial, el Colegio de Contadores Públicos, el Colegio Nacional de Economistas y el Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas.  A estas alturas más bien sobran propuestas.  Sin embargo, ningún estudio o propuesta empieza con un análisis serio de lo que realmente puede abarcar.

Antes de entrar en los detalles de lo que podría ser la reforma, habría que empezar por distinguir entre lo que queremos que comprenda y lo que realmente puede resolver.  La mayoría de las propuestas empiezan con una lista extensa de objetivos, que más bien parecen buenos deseos más que realidades.  Para este propósito, existen tres consideraciones esenciales, relacionadas entre si, que no se han tomado en cuenta.

Al estudiar la instrumentación de la política económica, uno de los principios al que se pone mucho énfasis es que para que sea efectiva debe existir una correspondencia entre el número de objetivos y el número de instrumentos.  Si existen más objetivos que instrumentos no se podrán satisfacer todos ya que habrá una subdeterminación.  Si hay más instrumentos que objetivos habrá una sobredeterminación.  En términos matemáticos equivale a la solución de un sistema de ecuaciones simultáneas: para resolver el sistema se necesita que el número de ecuaciones sea igual al número de variables.

Si elaboramos una lista de qué nos gustaría que abarcara la reforma fiscal, sin mucho esfuerzo tendríamos más de una docena de objetivos, todos seguramente importantes.  En la lista seguramente estarán mayor recaudación, menor evasión fiscal, promoción de la inversión productiva, incremento en el ahorro, simplificación administrativa, integración de la economía informal, redistribución del ingreso, creación de empleos permanentes, impulso de las empresas pequeñas y medianas, protección de los estratos de menores ingresos, seguridad jurídica, equilibrio regional y trato equitativo.

Sin embargo, los instrumentos con que contamos son las políticas de ingresos, de gasto y de déficit público.  Esto significa que difícilmente podremos cumplir con más de tres grandes objetivos.  Al pretender incorporar más, entramos en un terreno peligroso en el cual el gobierno va a fallar porque, de entrada tiene un mal diseño.

La segunda consideración es que muchos de los objetivos que planteamos para la reforma son sustitutos y no complementarios.  Por ejemplo, las propuestas de equidad y progresividad en la estructura tributaria están encontradas con la de incrementar la recaudación.  La simplificación administrativa y la reducción de la evasión nos llevarían a eliminar las exenciones al IVA, mientras que los objetivos de redistribuir el ingreso y crear mayor equidad nos indican que habría que incorporar más exenciones y tasas múltiples.

Esto significa que tenemos que analizar cada uno de los objetivos y agruparlos según su complementariedad.  En otras palabras, si un objetivo es independiente o sustituto de otro, habría que considerarlo aparte.  Únicamente podremos considerar juntos los objetivos que se complementan entre sí.  Por ejemplo, queda claro que la reducción de la evasión, el elevado cumplimiento tributario, la expansión de la base gravable y la integración de la economía informal, se pueden juntar en un solo objetivo amplio de incrementar la recaudación.  Sin embargo, no podemos agrupar la propuesta de equidad o de redistribución del ingreso con la de mejorar la recaudación.  Ya agrupados de esta manera, tendremos que ordenarlos por prioridad.  Todos los objetivos serán importantes y deseables, pero tendremos que establecer prioridades para escoger entre unos y otros.

La tercera consideración es que no se ha puesto suficiente atención a la eficacia relativa de cada instrumento para determinar su uso.  Por ejemplo, ¿es mejor utilizar la política de gasto o la de ingresos para cumplir con el objetivo de combatir la pobreza?  Se puede utilizar cada uno de los instrumentos para cumplir en una forma u otra con los diferentes objetivos.  Sin embargo, resulta medio absurdo utilizar un instrumento poco efectivo para cierto objetivo si existe la posibilidad de utilizar otro mejor.  Por lo mismo, antes de pensar en los detalles de la reforma, valdría la pena examinar los instrumentos y asignarle a cada uno el objetivo más idóneo.

Esto significa que el punto de partida para la elaboración de la reforma fiscal es el establecimiento metodológico.  Primeramente, habría que elaborar la lista de objetivos, asignándole a cada uno su prioridad.  Segundo, habría que establecer claramente cuáles son los instrumentos con que contamos y su eficacia relativa para cumplir con los distintos objetivos. Tercero, en respuesta a los objetivos más importantes (prioritarios), le asignamos el instrumento más idóneo.

De esta forma sabremos de antemano los alcances de la reforma, sin esperar más que lo que resuelve, y al mismo tiempo, elaborar una propuesta que tenga sentido.  Intuitivamente, podríamos pensar que la política de ingresos tendría el objetivo de incrementar la recaudación y la política de gasto buscaría combatir la pobreza.  Si éste es el caso, ya podremos partir para elaborar las propuestas específicas.

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